台灣的社會福利雖然處於起步階段，但鑑於西方福利國家發展的經驗，不少學者開始思索
台灣的福利發展是否應跳過西方福利國家擴張而直接進入福利多元的型態，要探討這個問題勢
必要從瞭解福利國家危機產生的背景著手。透過各種危機概念的釐清，才能夠更清楚地了解福
利多元主義所要的目標所在，也唯有以西方福利國家的經驗為借鏡，在建構台灣未來可行的福
利模式時才能有較為正確的著力點。
以福利提供的角度來看，本文所探究的長老教會僅是諸多服務提供者之一，但若從化解福
利國家危機的功能著眼，長老教會因其信仰和組織上的特質，除了一般非營利組織和志願服務
團體具備的功能外，尚有更多其他可能的發展空間。
以下筆者將從西方福利國家危機的出發以了解福利多元主義的成因和特色，並針對長老教
會的信仰和組織層面與福利多元主義理念的親和性加以比較，這樣的工作將有助於我們思考未
來長老教會在台灣邁向福利社會的過程中的可能與限制。
 第一節：福利國家的危機與出路
一、危機的產生與意義
（一）危機的產生
一九七０年代中期石油危機阻滯了西方工業國家的經濟成長，不但造成政府稅收減少，連
帶地也影響到執行福利政策的能力。另外，隨著經濟結構的轉變，跨國資本主義使得國家管理
失去了效用，消費文化被視為好逸惡勞的罪魁禍首。在諸多因素交錯的影響下，政府保障國民
基本生活安全的承諾備受考驗，「福利國家危機」（Welfare State in Crisis）的呼聲也就
甚囂塵上。
但福利國家危機並非僅止於經濟問題或財政問題，由於政府取代了一部份市場資源分配的
功能，經濟問題遂轉成為政治問題，影響所及也擴大到道德和文化的層面。在諸多福利國家的
批判觀點中，新左派（New Left）和新右派（New Right）是兩個主要的智識傳統
（古允文,1990；O'Connor,1987；孫健忠,1991；林萬億,1994；張世雄,1996a，1998)。
（二）新右派與新左派的批判
新左派代表人物包括J.O'Connor和J.Habermas等人，其主要的思想特徵是以結構衝突的角
度來批判福利國家所產生的問題。O'Connor認為，資本主義社會必須滿足兩個基本但卻存在矛
盾的功能：資本積累（capital accumulation）與合法性（legitimization）。
國家擴張社會福利支出一方面希望達到經濟的成長，增加資本家的利潤，但另一方面也必
須透過物質的分配來維持社會和諧，以換取工人階級和一般大眾對國家的忠誠。在這個過程中
，資本家會竭盡所能將生產利潤私有化、生產成本社會化，結果造成了政府收入與支出的結構
落差，產生赤字預算，形成所謂的財政危機。而且福利國家的支出實際上往往只是創造有利於
資本積累與勞動力再生產的環境而非真的造福勞工階級。
J.Habermas甚至更進一步指出，資本主義社會本身就存在著經濟危機，政府企圖以政治體
系的力量加以干預，雖然可能暫時抒解表面的危機，但因為資本主義的經濟危機本質並沒有改
變，政府不但無法有效地解決經濟體系的問題，反破壞了市場經濟的運作，使大眾對社會文化
價值產生質疑，最後必將導致政府的合法性危機（古允文,1990；Mishra,1984；O'Connor,1973，1987；Johnson,1987 ；林萬億,1994，1998）。
至於「新右派」其實也是個概括性的名稱，它包含了新自由主義（neo-liberalism）（代
表人物包括：F.A.Hayek和Milton Friedman等人）和新保守主義（neo-conservatism）（代表
人物包括Robert Nisbet、Daniel Bell和James Q. Wilson等人）兩股思潮。在社會價值上，
新自由主義強調自由、個人主義和不平等的重要性，新保守主義則著重於個人與家庭的責任，
重視宗教與傳統社會道德。
對政府角色的態度上，前者反對國家干涉市場運作與個人自由，認為政府的角色應止於維
護社會與經濟秩序，協助私部門幫助弱者；後者傾向以強有力的國家來維護社會秩序與傳統價
值。在此我們可看出新右派所結合的兩股思潮在某些主張上是不相容的，他們之所以會放在一
起討論主要是因為兩者皆反對社會公民權的擴張。
基本上，新右派認為政府過度的干預妨礙了人民的自由，包括消費選擇的自由與支配財物
的自由等。其次，新右派認為福利國家的政策運作迫使政府必須承受許多利益團體的壓力，最
後必然導致以政治力量來分配資源，破壞市場自動調節的功能。第三，福利國家所提供的服務
因為缺乏競爭，所以效率較低。第四，政府鉅額的福利支出導致通貨膨脹或高稅率，進而降低
投資和工作意願，造成經濟不景氣。第五，福利國家過於優渥的服務使得其他方面的福利系統
（包括家庭、社區與志願組織等）萎縮，傳統道德價值喪失，這些對於國家未來的發展將是極
大的阻礙（Mishra, 1984 ；George & Wilding,1985；Johnson,1987；King,1987；林萬億1994；王篤強,1998)。
（二）福利國家的深層危機
整體來看，無論新右派或新左派大致都同意福利國家財政與經濟等表面危機的產生乃是根
植於文化、社會與心理層面的深層危機，新右派更將危機的矛頭直接指向福利國家體制，認為
過多的福利提供導致公民道德喪失，因而產生了懶惰和依賴的惡習。故新保守主義主張回歸工
作倫理和家父長威權責任，而新自由主義則強調市場自由競爭的放任，兩者之間的差異在於重
建公民習性的手段上的不同（張世雄,1996a：6，1998：1）。
至於新左派的批判主要是集中在資本主義體制本身的矛盾上，對他們來說，福利國家僅是
維繫資本主義運作的機制，受壓迫的群體在其中未能獲得益處。在資本主義社會中，個人感受
到是外在的控制與自己相分離的自我（my self），這使他們產生一種害怕被他人控制的恐懼，
個人關注的焦點完全轉移到可能控制自己的他人身上，因而造成人格（personality）危機，
沒有信任的希望便失去了根基，沒有了希望必然導致對生命的自我放棄（O'Connor,1987）。
若從個人與社群之間的關係來看，基於公民資格的福利國家為了要縮小人與人之間競爭的
差異性，以達到機會的平等的目標，政府乃將不同社區與文化中的人民都視為相同特質的「市
民」（citizens）與「個人」（individuality）（Turner,1986：93-94）。
市民在國家中僅僅是一個代號（例如：身份證字號），處於龐大的在官僚組織中，個人的
一切行事都必須聽命官僚機器的指令，人類的情感、精神層面的需求、願望與創造力完全受到
壓抑，個人的存在只不過是不停運轉的組織機器上的一個小齒輪（蘇國勛,1989：226），個人
的獨特性也在這樣的體制中被埋沒了。
福利國家普及式的福利除了造成科層體制的擴張，使人們失去對所處環境以及生命的自主
權外，同時也剝奪了志願性組織參與社會服務的機會，使人與人之間的連帶關係不易建立，連
帶地也產生了個人與社群認同的危機。這不但使得人們完全失去了自我認同，對所處的環境失
去掌控的權力，也使民眾對社區產生一種無力感。
由此，我們可以了解到雖然左右兩派反福利國家的理由雖然有所差異，但兩者卻都強調減
低政府角色，儘量藉由民間提供服務來增加人群之間的社會連帶，這就是一九八０年代開始西
方福利國家所談的福利提供多元化，也就是所謂的「福利多元主義」(Welfare Pluralism)。
二、福利多元主義的意義與限制
在Hatch和Mocroft所著《福利的組成》（Components of Welfare）的書中，福利多元主義
意指在社會與醫療照顧的輸送體系中，服務的提供由以下四個不同的部門（sectors）來提供
（Johnson,1987)：
- 法定部門（the statutory）
由政府各級社會福利相關機構或公共政策所明訂的機構以直接或間接的方式提供人民所需的服務或經濟保障。
- 商業部門（the commercial）
這類的服務主要是透過市場機制的交換來達成，因此不具有平等化的效果。包括市場直接提供服務（例如：私人托兒所、醫院）、職業或企業福利（也就是所謂的與工作績效相關的福利），以及國家提供經費補助讓福利在市場運作的方式。
- 非正式部門（the informal）
包括個人社會關係網路中的親朋好友、鄰居以及一切不具正式組織型態的服務提供者。
- 志願部門（the voluntary）
與非正式部門比較，志願性部門具有比較嚴謹的組織結構，組織的成員通常有其共同的理想或公益目的。此外，志願部門也可以作為政府和個人之間的仲介團體，理想上，該組織的財物與行動都具有自主性。例如：宗教、慈善團體、非營利組織、地方社區的鄰里組織、自助性團體、壓力團體以及為某些特定團體提供服務的組織。
福利多元主義的宗旨主要是希望透過分散化（decentralization）以及參與（participation），
達到削減政府財務的負擔和科層的擴張，避免服務的無效率。分散化強調的是削減中央政府在社會
福利決策和輸送上的權力，並將這些權限與工作交由民間來負責，至於分散的趨勢則是由中央分散
到地方政府，甚至抵達地方的社區和鄰里組織。簡言之，分散的內容不只是權力上的分散，還包括
福利資源的下放，鼓勵民間的捐款或非政府部門提供個人福利的經費（Johnson,1987：58-61；Gilbert & Gilbert, 1989：22-27；林萬億,1994：348-350)。事實上，決策權力與資源分散化的同時也達到了民眾更大程度的參與目的，當人民參與在福利提供的決策與服務輸送時，不但能增進大眾對於社會生活的參與感，服務的內容也更能敏銳地回應案主的需要（Johnson,1987) 。有關福利多元主義與分散化和參與的關係可以《圖6-1-2》來表示。
但必須注意的是，福利多元主義仍然視政府是一個重要的福利資源，而非完全由其他三個部門
替代，換言之，它們並非如同新自由主義（neoliberalism）一般主張「小政府」（a minimal state）
，相反的，他們的理念仍然比較接近干預主義（interventionist）。其次，福利多元主義並不像新
自由主義那麼強調市場機能運作，他們認為市場與政府一樣是諸多福利資源的一種而已，因此，他
們強調志願性及非正式性部門的重要性，對於商業性福利也非十分支持（Johnson,1987；張英陣,1995）。
多元主義最終的目標希望藉由政府、市場、志願組織和非正式部門的合作關係來化解福利國家
的危機，但是將福利提供由政府部門分散到第三部門後，是否就能達到規避福利國家的危機效果？
表面看來，服務決策和福利經費的分散不但抒解了財政與經濟危機，也提供大眾參與公共事務，進
而對不同群體的特殊需要做出回應。但是，新自由主義所強調的市場機制只是將人們放置在自利式
的個人主義環境中，新保守主義所強調的傳統道德責任亦以家庭關懷責任為主，在此情況下，源自
內在的工作倫理與利他性的道德文化能否重建是相當值得商榷（張世雄,1998：10；王篤強,1998）。
由《圖6-1-2》來看，要同時達到降低政府財政支出、促進民眾參與、反應不同地區和群體的
需要，並建立社群連帶與個人認同，在服務的提供方式上轉移到地區性非營利和團體是必須的「手
段」。但是，除了表面轉變外，在社會參與和社群連帶的目標達成上，我們是否需要一個源自於內
在的理念動力呢？筆者認為，Durkheim的道德性個人主義（moral individualism）與社群主義
（communitarism）1的主張具有相當的參考價值。
三、社群論者的主張
（一）個人主義導致依賴國家
法國政治社會學家Alexis de Tocqueville（1805-1859）認為，個人主義風氣的盛行使得人們
關心的焦點集中在個人利益，一切的價值都由自身的標準來判斷。雖然個人主義不等同於自私，但
個人主義過度發展下隨即而來的可能是人們汲汲營營於自身的私利，對公共事務失去了興趣。於是
社會彷彿一盤散沙，失去了整體的連帶感（solidarity），任何的志願性組織也不容易形成，也無
力限制中央政府的權力膨脹。
在這種個人被「原子化」的社會中，由於缺乏社群連帶，當個人遭遇急難時常常沒有對象可以
求助，唯一可尋求的也只有政府的支持。這樣的結果不但削減了人群互助的精神，相對而言也增加
政府的權責，一旦政府權力落入個人或少數群體中，整個社會便陷入專制的局面（張震東,1986：96-97；Wuthnow, 1989：4；Salamon,1992：9-10）。
由此來看，強調市場的新自由主義在貨幣經濟交換原則下，自利原則依然無法化解疏離和匿名性所
產生的問題，相反的，個人在社會中的無助往往會導致民眾走回大政府的回頭路。
（二）自主性與社群
Durkheim認為個人乃是社會本質的必要組成，個人的喜好與需要也必須藉由合作的社會關係的
來達成，人既然成為社會的一員，就要服從社會所仰賴的道德權威，因為唯有接受道德規範，社會
生活才成為可能，個人也才能夠獲得社會所提供的好處（Giddens,1977）。
人類的自我實現不能單靠「個人」的「自由而為」，而是必須配合身旁的他人在精神和物質上
的支持與協助，人們始終需要人際的歸屬感，需要某些精神上、道德上的指導架構來作為行為的依
循（陳秀容,1995）。換言之，自由（freedom）應該是一種自主性（autonomy）的擁有，它固然不
應該被理性以外的力量所驅使，但自由決不等於解脫所有的束縛，因為這是一種失序（anomie）的
狀態，個人在當中並不自由，因為他們被自己捆鎖在無盡的欲望中（Giddens,1971）。
另外，C.Taylor也指出，人類只有在社會中才能夠發展他們的能力與理性、成為道德的主體，
是一個擁有自主性，能為自己完全負責的個體，離開了社會這些能力都將無法發展。所以，過分強
調個人自由優先性的結果，不但導致人類社會缺乏共同的價值和目標，不穩定的社群關係將會造成
社會的支離（林火旺,1995：252）。就此而言，真正的自主應該是在社群內才有達成的可能，過度
強調個人權利優先性的結果對社群的建立常常是一種戕害。
（三）認同與社群
在強調個人權利優先於社群考量自由主義意識型態社會中，每個人固然可以一自己的偏好做選
擇，但是這種原子式自我常常導致價值的混淆和道德的低落，這樣的社會不但缺乏共同的目標，也
沒有沒有德行基礎，人們找不到自我的認同和社群的歸屬感，人與人之間關係僅是工具關係。
在Sandel來看，「構成式的社群」（constitutive view of community）才是理想的社群，
基本上社群本身就是一種「善」，它不僅規定市民可以擁有什麼，也使他們知道自己是誰；它不但
提供了自由結社的關係，也讓市民慢慢去發現彼此之間相互依存的關係。在這樣的社群中結社可以
進化為共同體，互利合作可以發展為分享參與，集體屬性也可以演變為共同屬性。簡言之，Sandel
認為人的自我認同乃是由其存在的社會文化所賦予，自我認同並非個人的選擇而是一種經由個人發
現（discover）的歸屬感（attachment）（江宜樺,1998；Mulhall & Swift,1996；彭如婉,1997；
錢永祥,1995；林火旺,1995）。
與Sandel不同的，M.Walzer不認為社群需要共享目標，相反的，對個人和社群而言最重要的是
能夠包容各種社群和組織的差異性，當一個人在小社群中群找到適合自己的位置與自我認同時，那
麼人們便能各得其所，社會也能和諧安康（Mulhall & Swift,1996；江宜樺,1998；彭如婉,1997）。
雖然社群主義論者在某些層面上有不同的見解，但是基本上他們都認為，透過不斷探索社群脈
絡中的自我角色，個人得以逐漸形成對自我的認同。我們可以說「自我」乃是根植於歷史社會文化
的脈絡中，社群關係是自我認同的必需要素，當個人對所處的社群與社區缺乏認同，與社區生活沒
有什麼互動關係時，個人的自我認同必然會受到影響。所以，社群主義者期盼建立一個基於社群連
帶關係的小型社會，透過大眾參與的方式培養人與人之間彼此信任和親密的關係，增加個人對社區
的認同。但是，如果一味地過分強調社群與社區是否會落入中世紀有機連帶的窠臼，因而失去了個
人的自主性呢？
（四）Green的社群式自由主義
針對這個問題，英國哲學家T.H.Green所主張的Hegelian2的社群式自由主義（或稱為嶄新自由
主義『New Liberalism』）的理念為我們開闢了另一條出路。首先，Green的權利概念包含了兩部
份：一方面個人可以經由自己的理性選擇來實踐自我潛能，但另一方面，他也強調社會必須透過集
體的力量促進個人內在道德的發展（Freeden, 1991：20-21）。
在自由的前提下，每個人不但擁有同等的自我發展的機會3，同時也可以自由地服務他人；也
因為大眾普遍願意追求社會的公益，這使得彼此之間產生近似一種手足之情（brotherhood）的親
密關係。簡言之，Green期盼人們以道德互助原則朝向社會公益邁進，同時，在參與社區生活的過
程中，個人也能夠獲得更好的道德發展（Barry,1990；Freeden, 1991：20；張世雄, 1996：82-83；Bevir,1993）。
個人自由與內在道德發展在Green看來是互為因果，甚至相輔相成的兩個目標。
Green這種社群式的自由主義等於將自由放置在「自主」和「責任」的社群基礎上來實踐，強
調以外在生活來培養個人內在的道德。透過不斷在現世中尋求上帝國（Kingdom of God）的實現，
來體驗自身的存在與內在的責任感，這種「新神學」好比是個人與上帝合作一般投身於大社群的公
益中4。
人與人之間並非衝突，而是一種內在靈性的相通，是基於共同生活的需要而建立的一個相互
依賴的社會秩序（Bevir,1993）。簡言之，Green理想中的自由是以個人內在體驗到的上帝來取代
超自然的上帝，當外在環境提供個人自由參與社群生活的機會的同時，個人得以實踐內在信仰理
念，並在參與社會服務的過程中也發展自身內在的道德責任，這種內在自發性的道德感能夠賦予
個人自由存在的意義。
顯然Green的社群式的自由主義背後影含著一種內在主義和基督信仰的動力，在強調「個人」
的基本前提下，Green所引入的社群主義思想事實上並未更改這個基本立場，而是希望透過獨立個
體間相互關懷的精神，建立彼此間的社群連帶。
（五）宗教與社群意識
如果直接探究宗教與社群連帶的形成之間的關係，陳其南（1990）認為西方宗教在地區和城
市社區中一直扮演著整合的角色，教會中人與人、人與神之間的「神約」（covenant）關係幾乎
就是盧梭「社會契約」的基礎。即使西方宗教曾經引起政治革命，但在民主革命後的現代國家中
，基督教仍然在私領域和精神層面間接地維繫著公民倫理和社會意識。此外，宗教信仰的契約因
為具有超世俗的強制力量，這使得公民社會的社約有了強制力量的保證，使社會意識能夠有更堅
固的基礎。
再者西方宗教的上帝國的圖像不但提供了人們一個努力的方向，也是人們動力來源，對此，
Tillich（1972）做出了很好的說明，他認為宗教哲學中有三個重要的概念：愛、力量與正義，
這三者是連成一體的。愛與力量本為一體，愛是一種抽象的概念，必須透過力量才能夠表達，但
反過來說愛也成為力量的重要來源。至於正義理想的提出本是人與人之間的道德訴求，也是人類
社會所追求的目標，由於每個人心中對於道德的衡量標準不同，因此社會正義的達成也就相當困
難。基督教正義概念的提出，不但提供了一套評斷的標準，同時也為社會中苦難的人們提供的盼
望。
由此來看，基督教正義的價值提供未來理想社區的一個圖像，也因為這個未來的圖像使人們
有了盼望，進而引發努力改革的動力。此外，Clark（1992）也指出基督教「三一神論」（the Trinity）
認為上帝在歷史上以聖父、聖子（即耶穌）、聖靈（Holy Spirit）三種角色在世上出現，聖父是
創造者、耶穌是解放者，而聖靈是統合者（the Unifier）。創造者的被視天國社群（the kingdom community）
中安全和福祉（well-being）的來源，解放讓個人與人群獲得了自由與自主，至於聖靈則是為天
國社群帶來了普遍式的連帶（universal solidarity）。簡言之，基督教教義不但提供了理想社
群的圖像，同時也成為社群意識建立的動力來源。
假使福利多元主義是財政、經濟危機的一個解方，而社群主義的主張則克服了多元發展下社
群連帶、認同和民眾參與的問題，如何趨利避害地將兩者的優點整合在一起，Green社群式的自由
主義似乎提供了一條可行的出路，以現代社會福利提供模式來看，「服務社區化」應該是一個很
恰當的實踐方式。
如果一個互助、互信、互愛與正義的社群是我們所期盼的，那麼無論是「出自於宗教」或先
有自己的預設再尋求宗教理念的合理化支持，只要宗教信仰和社群意識之間存在著相當的親和性
，那麼基督教不但夠為社群意識提供一套理想圖像，這套圖像的建立再加上宗教信仰中的「契約
」或「服從」更可能形成極大的動力來源。特別在加強了宗教的信仰要素後，人們努力的目標更
為明確，在行動的力量上也有了更強的依靠。
另外，在福利多元主義的模式下，即使將福利提供的工作由政府部門分散到非營利組織，事
實上距離真正的參與和分散化理想還是有很大的距離。以臺灣的情況來看，即便是各縣市都有分
支機構的福利組織（例如各縣市的家庭扶助中心）或自助性團體（例如各縣市的智障者家長協會
），一個縣市當中也僅有一個機構，無論是在特殊地區社區問題的反應或是社區居民的參與上成
效都相當有限，若要真正達到民眾參與、善用社區性資源、分散決策與資源使用權的目標，勢必
要從社區性的機構或組織著手。綜合來看，在福利國家危機之下社區性的宗教社會服務將是一個
重要且可行的福利提供模式。
 註釋 |
- 有關「社區」（community）的定義相當多，在諸多的文獻中有時也會將英文的"community"翻譯成「社群」，國內相關的研究或文章中卻很少將兩者做較清楚的區分或說明。在參考諸多觀點後，筆者認為社區主要包括：一群人、一個範圍內的地區以及互動連帶關係三項要素，換言之，所謂的社區乃是同住在一個地理區域內的一群人，這些居民對社區具有認同感，彼此間存在著一種休戚與共、相互關懷的連帶感。若"community"這個英文字包含了人群、地理和連帶感三個要素，那麼現有的中文字詞其實可以將這些概念加以釐清。為了區辨的需要，本文中將「社區」僅賦予地理性的意涵，泛指一群居民所居住的地理環境或行政區域，這個區域多半是有一定的範圍而且面積通常不會太大；至於「社群」則是居民所共有的連帶感，它可以是基於人們共享的文化遺產或互助情誼，因此「社群」超越了地理環境或行政區域，它可以小至一個家庭，大到一個國家民族。至於文中所提到的「社群主義」泛指西方歷史上一切強調文化認同以及社群對個人自主與發展重要性的思潮或觀點。
- 首先， Hegel認為要恢復宗教主觀性的本質除了關心理性的宗教道德外，更要透過「心情」來領會，「人除了純粹遵守道德規律之外，還應用另一個與人的感性相連繫的動力」，這個動力就是基督教倫理學中所提到的「愛」。因為在愛裡，一切關於義務的思想都消失了。Hegel提到：「因為愛在別人那裡找到自己的本身，或者也可以說，在別人那裡忘掉了自己本身，使自己跳出自己本身，儼如生活在他人之中」（引自 賴賢宗,1998：222）。為了讓主觀的宗教更進一步成為民眾的宗教，單靠基督教的愛與和解是不夠的，愛的紐帶必須進一步與現實生活和世界上各類關係有進一步的有機關聯，主觀的宗教必須和民眾生活、國家政治將結合。唯有透過道德主體內部和社會群體間「愛的和解」，才能使人性真正復歸，並且揚棄社會異化的歷史命運，使社群複和成為生命的倫理社群。因此，我們可以了解到Kant的倫理神學是一個彼岸最高善的預設，而Hegel強調倫理作為現世教會實踐的實體必須是此岸的主體，透過實體的此岸浮現才可能消除人與人之間和人性內在的異化。當基督教的愛與世界的生活相隔離時，一切倫理與道德都被威權化了，這種愛不但沒有掙脫出異己的困境，反而是一種隱密的他律（賴賢宗,1998）。
- Green認為自由放任的市場將會使個人從社會關係中抽離，無限制的財產或權力（利）擴張也會妨礙到他人權利的行使。因此，他主張合作來替代自由競爭，把個人自由當作社區生活中個人最基本的「機會平等」（張世雄,1996：82-83）。
- 從宗教信仰的角度來看，這種強調個人內在道德發展和對外在社群責任的觀點，特別是從生活中實踐上帝國的概念與十九世紀自由神學的主張十分相近。
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徐敏雄是誰？
